探析行政机关负责人出庭应诉制度

                     --以晋中两级法院行政机关负责人出庭应诉情况为视角

       随着司法与行政良性互动不断发展，行政机关负责人出庭应诉制度应用而生。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问题的决定》提出了健全行政机关依法出庭应诉的要求。2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政机关负责人应诉制度作为一项重要的制度予以推行。本文旨在分析总结晋中两级法院近年来行政机关负责人出庭应诉情况的基础上，梳理存在的问题并提出针对性建议,以期全面提升行政机关负责人出庭应诉率，推进行政机关依法行政，促进行政争议的实质性化解。

     一、两级法院行政机关负责人出庭应诉基本情况

    《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。2015年5月1日施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五条规定，行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。上述规定，将行政机关负责人出庭应诉上升到了法律高度，但只是原则性的规定，并未具体规定哪些案件的行政机关负责人应当出庭或者是人民法院应当书面建议行政机关负责人出庭。审判实践中，行政机关负责人往往基于抵触“上公堂”心理或是应诉能力不强亦或是工作确实繁忙等原因，不能出庭应诉，故仅委托律师或工作人员参加庭审，致使“告官不见官”的现象长期存在。再加之部分律师虽不缺乏专业素养，但并不了解行政行为的作出背景以及具体行政流程，加大了化解行政争议的难度。人民法院要求行政机关负责人出庭应诉，也缺乏可操作性。晋中两级法院2018年以前审理的行政诉讼案件，鲜有行政机关负责人出庭应诉的案例。

    2018年2月8日起，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称司法解释）开始施行。司法解释中对行政机关负责人出庭应诉做了专篇的规定，内容涵盖行政机关负责人的范围、行政机关负责人应当出庭的案件类型、应当出庭而不出庭的法律后果等各个方面，人民法院要求行政机关负责人出庭应诉有了更明确具体的法律依据。2018年，晋中两级法院积极开展提高行政机关负责人出庭应诉率的相关工作，全年行政机关负责人出庭应诉案件数较往年有了明显的提高。

    2019年，晋中两级法院高度重视行政机关负责人出庭应诉问题，结合省高院孙洪山院长对行政机关负责人出庭应诉率提出的要求，多措并举认真贯彻落实。一方面坚持逐案下发《行政机关负责人出庭通知书》并提前与行政机关进行协调，积极推进行政机关负责人出庭应诉。另一方面中院行政审判团队给晋中市两办起草了《关于推进依法治市强化行政机关负责人出庭应诉的若干意见（试行）》，晋中市司法局也据此出台了《晋中市行政机关行政应诉办法》。通过两级法院行政审判团队共同努力，行政机关负责人出庭应诉的案件数量有了大幅度的增长。中院行政审判团队全年开庭审理行政一二审诉讼案件131件，行政机关负责人出庭应诉74件；左权法院开庭审理63件，行政机关负责人出庭应诉46件；介休法院开庭审理287件，行政机关负责人出庭应诉76件。两级法院行政机关负责人出庭应诉案件数量较2018年有了大幅度的提高，行政机关负责人出庭应诉成为一种常态。行政机关负责人应诉率的提高，一方面实现了审判机关与行政机关的良性互动，另一方面行政机关对行政相对人和法律的尊重，有利于实质性化解行政争议。全年，两级法院行政审判团队调解、撤诉各类案件共计56件，取得了较好的法律效果、政治效果和社会效果。

    二、行政机关负责人出庭应诉存在的问题

   （一）行政机关负责人出庭应诉审查方面的问题。一是行政机关出庭负责人身份认定问题。司法解释第一百二十八条规定：行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职以及其他参与分管的负责人。正职、副职的范围很明确，但“其他参与分管的负责人”的范围不好掌握，毕竟行政机关内部分工并非法律规定，因此在审判实践中经常出现某机关的“调研员”、“巡视员”或者是行政机关直属的下级行政机关负责人申请作为负责人出庭应诉。二是行政机关负责人不能出庭材料的审查问题。司法解释第一百二十九条第三款规定，行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该行政机关主要负责人签字。而审理行政机关负责人应当出庭应诉的案件中，很多行政机关提交的负责人不能出庭应诉事由仅笼统记载“因开会”或“因另有公务安排”，有些法官开庭时会询问公务内容，有些法官直接认可行政机关提交的情况说明，对情况说明记载的不能出庭应诉事由是否属于司法解释规定的正当理由，把握尺度不统一，往往导致法院难以把握是否应建议有关机关对应当出庭应诉而未出庭应诉的行政机关负责人作出处理。

   （二）行政机关负责人不出庭应诉的法律后果问题。司法解释第一百三十二条规定，行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭，仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉，行政机关负责人不出庭应诉的，人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明，并可以建议有关机关依法作出处理，但“有关机关”具体是指责任人所在机关、监察机关还是上一级行政机关，法律没有明确规定，致使审判实践中对行政机关尤其是跨行政区域的行政机关负责人不出庭的法律后果，人民法院难以依法处理。且即使提出建议，是否对责任人员作出负面评价及采取何种处理方式，也并非人民法院能掌握。

   （三）行政机关负责人出庭应诉质效考核问题。审判实践中，行政机关负责人往往会选择案情简单、耗时短、社会关注度低的案件参与庭审，以便完成机关的考核指标。对于一些疑难复杂、争议较大、需要行政机关与人民法院协同配合解决争议的案件，为稳妥起见，就委派律师和工作人员出庭应诉，“迎难而上”的积极性不高。而且还有部分行政机关负责人出庭应诉时很少发言甚至整场沉默，庭审中的答辩、举证、质证等环节均由委托代理人代劳，走过场式参与庭审。因此，如果仅以行政机关负责人一年出庭案件数量作为考核标准，而不考察出庭案件的疑难复杂程度、是否化解了矛盾纠纷、是否取得行政相对人的认可等指标，将无法真正发挥行政机关负责人出庭应诉的实质功能。

    三、完善行政机关负责人出庭应诉的几点建议

   （一）建立府院联动机制。2019年，晋中市司法局出台《晋中市行政机关行政应诉办法》，明确规定了行政机关负责人的范围，有利于晋中两级法院行政审判团队统一行政机关出庭负责人的审查尺度。但从2016年5月起，行政诉讼施行交叉管辖，晋中市出台的相关文件并不能约束晋中中院交叉管辖地吕梁市的行政机关。因此，应当及时建立府院联动机制，确保府院之间的无障碍沟通，完善交叉管辖地的行政机关负责人出庭应诉制度，统一行政机关与人民法院对行政机关负责人出庭人员、案件类型、材料审查等方面的把握尺度，确保该项工作有序开展。

   （二）制定科学合理的行政机关负责人出庭应诉考核办法。制定的考核项目中，除设置行政机关负责人出庭应诉案件数外，还可以加入案件难易系数、职级晋升、目标责任等激励指标，激发行政机关负责人的内在动力，调动行政机关负责人出庭应诉积极性，遏止出庭走过场现象，保证行政机关负责人出庭数量和质量，更有力的实质性化解行政争议。

   （三）充分运用人民法院的建议权。司法解释第一百二十九条第四款及第一百三十二条赋予了人民法院针对行政机关负责人不出庭情况下向监察机关、上一级行政机关或有关机关提出建议的权利。审判实践中，人民法院可以客观判断行政机关负责人不出庭应诉是否符合法定情形，从而依法提出建议，督促行政机关负责人出庭应诉。

   （四）设立行政机关负责人陈述环节。现行的庭审程序设置主要是法庭调查、法庭辩论、最后陈述等环节，并没有专门针对行政机关负责人设置相应环节，无法倒逼行政机关出庭负责人提前了解案情，也无法调动行政机关负责人实际参与案件。2019年的审判工作中，中院行政审判团队尝试在最后陈述时让行政机关出庭负责人进行总结性的表态发言，取得了一定的效果。建议在不违反法律规定的情况下，探索设立行政机关出庭负责人陈述环节，同时在裁判文书中载明行政机关出庭负责人的意见，以保证行政机关负责人出庭应诉取得实效。

   （五）完善行政审判审查报告。将行政机关负责人出庭应诉情况纳入行政审判年度司法审查报告（行政审判白皮书），包括每年度出庭的机关、各机关出庭的人次、出庭人员、正职负责人出庭情况、出庭过程中是否发言等进行统计分析，对出庭应诉取得良好效果的典型案例单独列明，并做好典型案例的宣传工作，以达到负责人出庭应诉的积极效果。