完善诉前调解，推进多元化纠纷解决机制改革
—介休市人民法院关于介休市保险纠纷人民调解委员会道路交通事故责任纠纷案件和保险合同纠纷案件诉前调解情况的调研报告
随着晋中市经济社会和交通基础建设的飞速发展，辖区内机动车保有量和驾驶人员数量快速增长，道路交通事故责任纠纷案件和保险合同纠纷案件大量增加。为有效化解道路交通事故引发的矛盾，2017年底在晋中市政法委统一协调领导下，借鉴“余杭模式”，晋中市中级人民法院同晋中市保险行业协会等共同协作，建立了晋中市道路交通事故纠纷“网上一体化处理”平台新模式，在全省率先总结出“道交一体化”的“晋中经验”。根据上级法院安排、结合介休实际，我院积极推行道交一体化调处工作，在诉讼服务中心设立诉前调解办公室，完成与介休市保险纠纷人民调解委员会两名调解员的对接工作，积极引导道路交通事故责任纠纷案件和保险合同纠纷案件当事人选择介休市保险纠纷人民调解委员会进行诉前调解，对符合条件的案件进行线上调处。为更好的推进介休市道交一体化平台运行, 完善诉前调解，创新多元化纠纷解决机制，我们对介休市保险纠纷人民调解委员会2018年至2019年道路交通事故责任纠纷案件和保险合同纠纷案件诉前调解情况及后续介休市人民法院对该两类案件的审理情况进行了梳理总结，分析介休市保险纠纷人民调解委员会道路交通事故责任纠纷案件和保险合同纠纷案件诉前调解情况现状、特点、成因，并对进一步完善诉前调解提出建议和对策。
一、介休市道交一体化平台运行状况
（一）基本情况
保险行业调解前置和道交一体化平台建设是介休市人民法院开展多元化纠纷解决机制的一项重点工作，目前已经形成比较完整、规范的诉前调解流程和制度，建立了调解台账、司法鉴定台账、调解终结台账，编立了调解卷宗档案，真正做到了介休市辖区内所有道路交通事故责任纠纷案件及保险纠纷案件全部经介休市保险行业协会前置调解处理。对调解不成的案件，及时有序移转立案，案件流转顺畅，做到了不积压案件，无一起闹访案件，提高了司法效率，受到各方当事人及保险行业的一致好评，为当地社会治理发挥了积极作用。
（二）案件受理情况
介休市保险纠纷人民调解委员会2018年共受理案件515件，2019年共受理案件494件。介休市人民法院2018年共受理民事案件1769件，受理道路交通事故责任纠纷案件及保险纠纷案件271件，道交类案件占同期本院民事案件的15.32%；2019年共受理民事案件2088件，受理道路交通事故责任纠纷案件及保险纠纷案件473件，道交类案件占同期本院民事案件的22.65%。介休市保险纠纷人民调解委员会2018年调解成功并达成调解协议85件，达成调解协议并申请司法确认的案件85件，占总收案数的16.51%；2019年调解成功并达成调解协议94件，达成调解协议并申请司法确认的案件94件，占总收案数的19.03%；调解率同比上升2.52%；介休市人民法院2018年共调撤道路交通事故责任纠纷案件及保险纠纷案件62件，占总收案数的22.88%，介休市人民法院2019年共调撤道路交通事故责任纠纷案件及保险纠纷案件117件，占总收案数的24.74 %，调撤率同比上升1.86%。2018年涉及司法鉴定案件人伤类72件、车损类83件，共计155件；诉前鉴定135件、诉中鉴定20件；诉前鉴定案件占总涉鉴定案件数量的87.1%；2019年涉及鉴定案件人伤类158件、车损类95件，共计253件；诉前鉴定248件，诉中鉴定5件；诉前鉴定案件占总涉鉴定案件数量的98.02%；2018年，介休市人民法院道路交通事故责任纠纷案件及保险纠纷案件上诉案件25件，保险公司不服上诉的24件，占上诉案件总数的96%；从上诉结果看，保险公司上诉获得支持的案件数为0件，二审胜诉率较低。2019年，介休市人民法院道路交通事故责任纠纷案件及保险纠纷案件上诉案件44件，保险公司不服上诉的30件，占上诉案件总数的68.18%；从上诉结果看，保险公司上诉获得支持的案件数为1件，二审胜诉率较低。上诉保险公司集中在大地财险、平安财险、人保财险等几家保险公司。
二、影响介休市保险纠纷人民调解委员会诉前调解率的问题及成因
(一)保险公司管理机制影响案件的调解效率
1. 介休市保险纠纷人民调解委员会诉前调解案件中大部分案件的一方当事人为保险公司，保险公司是否有调解意愿并愿意付诸努力，很大程度上决定着案件调解协议能否达成。绝大部分保险公司对参与调解人员没有完全授权或者有授权不放权，需将与当事人在保调委达成的调解意向上报地区及总公司审批，审批时间较长，不但增加了保调委工作人员的工作量，而且容易使对方当事人产生厌烦情绪，对调解产生抵触，调解过程流于形式，导致当事人诉累及资源浪费。
2.在一些晋中市中级人民法院已经明确统一赔偿标准的案件中，保险公司仍然坚持行业内部标准。比如医疗费用中，保险公司普遍要求剔除非医保用药，或者要求只赔偿医疗费的70%-85%；对当事人伤情构成伤残的，精神损害抚慰金只按照每级伤残等级3000元的标准赔偿（实际判决中标准为每级伤残等级5000元）等，当事人出于实际利益考虑难以接受，导致调解失败。
3.大部分保险公司系国企，有些基层公司经理员工责任担当意识不强，法律观念淡薄，有的甚至滥用诉讼权利，故意拖延诉讼。一审判决后，为了推卸责任而一律上诉；二审法院裁定维持原审判决后，有的保险公司仍要求当事人作出一定程度的让步，否则履行期满压线支付保险金，甚至不予支付保险金，白使当事人启动执行程序。
（二）调解人员个人因素影响案件的调解
1. 道交纠纷涉保案多人少矛盾突出。介休市保险纠纷人民调解委员会调解员仅有2人（系兼职），且均为人保财险公司在职员工，一方面，其本职工作任务繁重，不能全心全意地参与到案件调解中来，导致案件进展缓慢；另一方面，在涉及人保财险公司的案件中，他们的身份既是“运动员”又是 “裁判员”，使案件相对方对调解结果的公正性存疑。
2.工作机制尚未完善。一方面未建立起相关调解员业务培训制度，现保调委共有2名调解员，文化程度不高，调解技能不强，也未对其进行调解技能专门培训。另一方面，相关调解纠纷工作的绩效考评及激励机制不切实际，导致调解员参与调解的积极性不高。
以保调委一年度收案500件为例，现行政策给予调解员的绩效机制基本为:调成案100元|件，未调成转立案10元|件，以调解员每年能够调成100件案子计算，调解员总收入为14000元，保调委有2名工作人员，平均每人年收入为7000元。而根据2018年-2019年度的办案实际，平均每案调解员参与（包括案前准备、案后整理材料）的时间在8小时（调成与未调成参与时间大致相同），每小时工作收入仅有3.5元，每月也只有580多元，该收入水平与他们所付出的劳动差距甚远，即使兼职收入也太低，这是影响调解质量和效率的不安因素。
3.调解员的文化水平、工作经验、知识储备、思想觉悟、个人涵养等决定着能否把握一个案件的调解方法、时机和尺度，调解员的言行态度等调解技巧对当事人心理影响巨大，很大程度上决定着当事人的调解意愿。现有2名调解员经过两年多的工作锻炼，积累了一定的经验，但仍有一定差距，而且积极性不高，有随时换人的可能。
（三）鉴定情况影响案件的调解
机动车交通事故责任纠纷案件及保险纠纷案件中，涉及鉴定的案件占60%以上，鉴定结论直接决定着赔偿的项目及数额，鉴定周期决定着案件的处理速度，直接关系到案件当事人的切身利益。
1.人伤类鉴定存在的问题主要为鉴定机构鉴定尺度不一，如对鉴定时机、肢体功能丧失程度的把握不同，鉴定结论就不一致，影响鉴定的公信力，不仅不利于调解，而且给案件审理带来困难。
如平某某与孟某某、付某某、某某财产保险股份有限公司山西分公司机动车交通事故责任纠纷一案中，平某某伤情经某鉴定中心评定，认为平某某左髌骨骨折，左膝关节功能丧失50%以上，构成九级伤残。后经重新鉴定，某某鉴定中心鉴定结论为平某某外伤致左髌骨骨折，已行手术内固定及对症治疗，目前左膝关节功能丧失25%以上，评定为十级伤残。两次鉴定因鉴定时机及治疗程度不同，造成鉴定结论的不同，依据该两次不同鉴定结论对当事人进行赔偿，伤残赔偿金、精神抚慰金两项共计差距近70000元。
2.车损类鉴定的主要问题是不能客观公正地鉴定车辆受损价值及维修更换实际花费的费用。
实践中，车损类鉴定存在的问题主要有以下几个方面：（1）车辆维修前鉴定。从事故发生到调解时双方当事人共同选择鉴定机构进行鉴定，周期较长，特别是对介休市辖区的车损案件，因地域特殊性，车辆大部分是营运半挂车辆，必然会产生较大数额的营运损失。（2）车辆维修后鉴定（实践中大部分为此种情况）。存在的问题为，由于车辆修复时间较长，鉴定机构无法准确掌握车辆拆检前的受损情况，多为根据当事人提供的维修清单及明细中的维修、更换部件进行鉴定，价格比对。一方面，车辆发生事故后，受损部件应当维修还是更换、应当更换原厂配件还是副厂配件，双方当事人存在争议；另一方面，鉴定机构出具鉴定鉴定报告书程序不严谨，依据不足，更有甚者，因事故发生后至进入调解程序时间较长，鉴定时车辆已经出售或者报废销毁，鉴定机构竟可根据当事人提供的维修清单及明细出具鉴定报告，致使鉴定结论的公信力大打折扣，直接影响了保险公司的调解意愿。
（四）案件本身情况影响案件的调解
1.人伤类案件
道路交通事故责任纠纷案件涉及当事人人数较多，有的案件涉及肇事车辆及交通事故当事人分处不同省市区县，且流动性较大，难以及时送达。当事人不全部到场的情况下，会对调解产生较大的影响。有的案件涉及赔偿责任主体较为复杂，有的案件（如受害人死亡等）当事人之间存在对立情绪，矛盾容易激化，案件调解工作难度较大。影响调解率的因素还包括未投保险的车辆肇事方当事人无力赔偿；双方当事人对责任认定、赔偿比例、是否挂床、误工时间等事项争议较大；当事人无力聘请案件代理人，文化程度较低，举证能力较弱；有些当事人存在争气不争财的心态等；风险代理律师为了争取利益最大化，左右当事人意志拒绝调解，等等。
特别需要引起注意的是，人伤类案件中存在人伤“黄牛”低价购买事故案件的情况，极大的损害了事故当事人的合法权益，扰乱了正常的社会秩序。具体操作为：人伤“黄牛”，在当事人发生事故后第一时间，到达医院联系事故当事人或其近亲属，利用当事人急需医疗费用，保险理赔知识匮乏，自行理赔难度较大以及希望尽快获得赔偿进行治疗的心理状态，骗取当事人或其近亲属信任并与其签订协议，用一定数额的款项买断该项案子，获得当事人的身份信息、银行卡、病历等各种资料后，参与到事故处理、调委会调解甚至于诉讼过程中。更有甚者，伪造虚假居住证明、工作证明、护理证明等以期获得更多赔偿金，用非法手段谋取个人利益。因人伤“黄牛”被利益驱动，很难达成调解意向。
2.车损类案件
（1）车损案件中,由于保险知识具有专业性，加之部分保险公司推销员业务水平低、法律素养不强，在投保时盲目追求承保率，并未对保险条款向车主进行释明，导致保险公司及车主对于相关赔偿标准和保险条款特别是相关免责条款的理解不同，导致调解失败。如，因第三者对保险标的的损害而造成保险事故，车主为图方便省事，在交警队调解时直接签署调解协议书，放弃对第三者主张赔偿的权利，转而向自己车辆承保公司主张车损险内赔偿，而保险公司认为其放弃权利导致保险公司代位向第三者请求赔偿权利丧失，故就其放弃部分不可以再向保险公司主张权利。该类案件双方分歧很大，因当事人相关保险法律知识的缺乏，基本不能达成调解。再如，关于实习期内驾驶牵引挂车的机动车发生事故，保险公司认为该种情况属于保险合同条款中约定的免责条款，而当事人认为此种情况保险公司应该予以赔偿，造成案件分歧，不能达成调解。
（2）保险合同涉及投保人、被保险人、保险人等多个主体，保险合同纠纷中主体情况比较复杂。有的案件中肇事车辆因涉及出租、出借、挂靠、分期付款买卖保留所有权等关系，导致调解或者诉讼主体不明，难以进行调解。例如，一起车损案件中，涉及主挂车的投保人、被保险人、登记车主以及保险合同中约定的受益人均非同一主体的情况，所谓实际车主手持一纸登记车主出具的权益证明向保险人主张车损理赔款，保险人以其不具备主体资格为由不同意调解，该种情形较为常见。
（3）车损类案件中存在汽车修理厂或者汽车租赁公司参与车险理赔的各个环节攫取不当利益的情况。从车辆出售或者车辆发生事故开始，汽车租赁公司和汽车修理厂就开始介入，他们利用车主对保险理赔流程陌生或者怕麻烦的心理，获得车主信任，在事故发生初始，开始介入。事故一发生，分期付款买卖保留所有权的汽车租赁公司或者汽车修理厂就将事故车辆拉回修理厂进行修理，快速修理完成后，由实际车主将车开走，然后通过伪造虚假维修项目及更换项目、虚假费用等（例如实际只是维修或只需要维修的部件虚列更换项目、实际更换副厂配件的项目虚列原厂配件等）、夸大损失，采取欺诈手段向保险公司索取高额理赔，进行虚假调解或者诉讼。有的汽车修理厂或者汽车租赁公司操作该车损理赔项目极其隐蔽，为防止调解或者诉讼案件众多被调委会或人民法院发现，甚至采用伪造车辆所有手续（伪造车辆实际所有人出具的车辆转让协议，将车辆转让给其他人员如本公司员工等）的方式借用不同人员的身份充当事故车辆所有人进行调解或者诉讼，严重触犯法律。
这种情形下，实际车主觉得自己得了方便和实惠，没花一分钱及时开走了修理好的汽车，殊不知，此举为自己遗留众多隐患。如汽车修理厂将其车辆中需要置换的配件选取更为便宜的副厂配件（原厂配件价格相对较高），比起原厂配件，在车辆的磨合度等方面上较为欠缺，存在安全技术隐患；有的车主明知汽车修理厂存在骗保嫌疑，仍然积极为其提供协助（提供材料、证明等），不知自己已经涉嫌违法。
三、深入推进诉前调解及介休市道交一体化改革工作的对策和建议
（一）建议保监会发挥职能作用，进一步加强与保险公司的沟通。
1.帮助指导保险公司树立调解优先理念，改变陈旧管理体制，理顺内部关系，简化调解审批程序，放宽调解人员代理权限，对晋中市中级人民法院已经明确统一的相关赔偿项目及标准增加认同度，避免无效诉讼，浪费诉讼资源，增加当事人诉累。
2.督导保险公司提高其保险销售人员职业准入门槛，加大业务培训，履行保险条款特别是免责条款的提示说明义务，化解诉讼风险。事故发生后，保险公司应当第一时间派人核实伤情及车损情况，告知相关理赔流程，固定相关证据，理顺自己内部的管理机制，加大对理赔员法律知识及相关业务培训，强化敬业精神，杜绝“投保很热情，理赔冷冰冰”的问题，坚决打击理赔员与车主合伙骗保的行为。
3.建立保险公司涉案涉诉考核机制，并将其真正落到实处。
实践中，存在太平、中煤等相对较小的保险公司积极争取调解，调解率也较高，赔偿款履行情况也较好；平安等相对较大的保险公司对调解不积极、不主动，也“不怕诉”。希望保监会能够建立保险公司涉案涉诉考核机制，全面考评保险公司保险理赔、纠纷调处、涉案涉诉率、调解率等情况，加大对相关保险公司恶意缠讼行为的监督力度及处罚力度。
（二）建议完善诉前调解机构调解员的选人机制和考评激励机制。
1.因道路交通事故责任纠纷案件及保险合同纠纷案件专业性较强，又涉及赔偿计算，建议未来保险纠纷人民调解委员会能够招录专业调解员，如退休法官、律师、事故科交警等在责任认定、数额计算、法律适用上更专业，个人素养上更有利于当事人信服的专业人员来从事案件的调解工作，同时也能够提高调解质量与效率。
2.推动建立调解员经费保障机制，将介休市保险行业人民调解委员会调解员工资及奖励机制纳入司法局调解员专项经费中，为调解员提供切实的物质保障，提高调解员的积极性、主动性，确保行业纠纷调解的案件质量和社会公信力。
3.推动建立调解员培训制度，重点是岗位培训及定期培训。
初任调解员上岗必须经过岗位培训合格，具备初步开展调解工作的业务素质。
建立定期培训制度，促进调解员业务知识更新和调解技能提升，改进工作方式方法，不断提高调解员的业务素质和政治素质，为保证行业纠纷调解的案件质量和社会公信力提供切实保障。
（三）建议对鉴定评估机构加大监督力度，严把鉴定评估关。
1.司法行政部门建立鉴定机构考评机制和案件质量考核奖惩机制，对司法鉴定人员进行定期考核培训，统一鉴定尺度；法院应保障鉴定机构参与庭审接受当事人质询的权利和义务，提高出庭质量；建议由案件承办法官对每一起涉及鉴定案件中，鉴定机构的表现及其所出具的鉴定结论进行打分，年底对所有鉴定机构进行排名考核，优胜劣汰，进一步提高涉鉴定案件的质量。
2.继续推行阳光拆检，车损鉴定提前介入。车辆发生交通事故后，当事人、保险公司、拆检等方各方均到场，对受损车辆进行现场勘查、登记并录制视频、图像资料。各方当事人对车辆损失有争议且需定损的，引导各方当事人到阳光拆检点进行拆检定损，在当事人、保险公司、拆检方、承修方（由车辆受损方或保险公司共同选定或摇号随机选择）各方在场的情况下拆检定损并全程录音录像，如无故不到场，按照缺席论。如当事人或保险公司对车辆定损金额有争议，及时申请相关车损鉴定。
要求车损鉴定机构严格鉴定程序，鉴定时鉴定人员必须见到事故车辆进行鉴定，原则上不得在鉴定前进行修理，如确实已修复完成的，需认真核对车辆维修机构出具的维修清单及明细，进行部件核实及价格核定，确保维修、更换部件的真实性和价格的准确性。在不影响车辆安全、技术性能等前提下，车辆受损后应以车辆部件维修为主，在确认不具有维修价值或者维修后不能达到国家安全标准时，方可选择部件更换。我院从去年下半年开始积极推行阳光拆检，取得了较好效果，车损涉案明显减少。
（四）提高政治站位，着力构建各职能部门之间的协调联动机制。
1.大量的道路交通事故诉前调解工作，关乎社会和谐发展，要站在讲政治的高度上来看待这项工作，从源头上治理，提高案件调解成功率。司法行政部门要加大道路交通事故及保险业相关法律法规的普法宣传，特别是要增强对保险诈骗、民事主体做伪证等法律后果的宣传力度；交警部门加大对道路主体的监管，特别是对一些电动自行车、电动三轮车、电动汽车、摩托车的监管，规范事故处理程序，严格责任认定；法院提高法律及相关标准适用的统一性，充分利用诉讼费杠杆作用；司法、人社、卫健、乡镇街道等部门加大对民营医院、鉴定机构、社区居委会、用人单位等的监管力度，杜绝挂床现象、虚假鉴定、虚假居住证明、误工证明等现象。普及宣传法律援助，扩大司法救助范围，对家庭确有实际困难的当事人，主动提供法律援助、司法救助。整合社会力量、构建完善征信系统等。上述措施，可以从源头上减少道交领域矛盾，促进社会安定团结。
2.建立打击道交领域及保险理赔市场虚假案件联席会议制度，加大对虚假诉讼及骗保的打击力度，对“黄牛”介入的案件，要求当事人必要到调解现场或者出庭，建立与当事人直接联系，向当事人宣传“黄牛”代理案件的危害、鼓励其向相关职能部门举报，摧毁“人伤黄牛”及“车损黄牛”利益链条，使其无利可图，进一步铲除破坏调解的不和谐因素。搞好顶层设计，建立各部门之间的诉前案件调解联动机制，实现基本信息共享，相互支持、相互制约，共同参与、形成合力创新矛盾纠纷多元化化解机制，提高诉前调解成功率，提升社会治理水平，保障人民群众的合法权益，真正实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
采编：杨学武 胡琴